초록 일부
1997년 외환위기로 인해 많은 기업이 도산하자 「근로기준법」으로만 근로
자들의 생계를 보장하는데 한계가 나타나 「헌법」제32조제1항 후단에 규정
되어 있는 “근로자의 고용증진 및 적정임금의 보장”과 「헌법」제119조제2항
에 규정되어 있는 국민 전체를 위한 “적정한 소득의 분배”를 구현하고자, 199
8. 2. 20. 「임금채권보장법」이 제정되어 ...
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1997년 외환위기로 인해 많은 기업이 도산하자 「근로기준법」으로만 근로
자들의 생계를 보장하는데 한계가 나타나 「헌법」제32조제1항 후단에 규정
되어 있는 “근로자의 고용증진 및 적정임금의 보장”과 「헌법」제119조제2항
에 규정되어 있는 국민 전체를 위한 “적정한 소득의 분배”를 구현하고자, 199
8. 2. 20. 「임금채권보장법」이 제정되어 1998. 7. 1. 시행되었다. 「임금채권
보장법」은 노동법, 사회보장법, 민법, 행정법의 복합적인 성격을 가지고 있고,
「임금채권보장법」상 체당금 제도는 사회보험 제도의 일종이다. 국가에서는
임금채권보장기금을 조성하여 매년 약 3,700억원 이상의 체당금을 근로자에게
지급하고 있으며, 2015. 7. 1. 소액체당금 제도가 도입되고 소액체당금 금액도
상향되는 등 체당금 제도 자체도 점차 확대되고 있는데, 그 이유는 사회의 양
극화가 심해지고 있고, 우리나라의 경우 소규모 자영업자들이 많은데 경기악
화로 이들이 도산하는 경우가 늘고 있기 때문이다.
임금이 체불되는 근로자가 증가하면서 체당금을 지급받는 근로자도 늘어나
고 있는데, 근로자가 근로복지공단으로부터 체당금을 지급받는 과정에서 일반
체당금의 경우 사실상 도산이 인정되지 않거나, 일반체당금, 소액체당금 공통
으로 체당금 지급이 거부되거나, 지급받는 체당금 액수가 적거나 혹은 체당금
부정수급으로 인해 체당금 반환 및 추가징수처분, 일반ㆍ소액체당금 연대반환
처분, 공인노무사 등록취소ㆍ직무정지처분 등을 받게 되면 근로자나 체당금 지급절차를 대리하는 공인노무사 등은 행정심판, 행정소송 등 쟁송을 제기하여
자신의 권리 구제절차를 진행하게 된다.
체당금 제도로 인해 발생하는 행정쟁송에서의 특이점은 근로자들이 송달료,
인지대 등 비용이 소요되는 행정소송 절차보다는 행정심판 절차를 선호하여
행정심판 재결례가 행정소송 판결보다 더 많이 집적되어 있고, 행정소송이 제
기된다고 하더라도 보통 1심에서 끝나 대법원까지 가는 경우는 많지 않다는
점이다. 행정심판 절차는 재결의 기속력으로 인해 인용될 경우 처분청이 이를
다툴 수 없고, 심리도 행정소송의 경우에는 변론기일에 원고, 피고가 출석해야
하는 반면 행정심판의 경우에는 주로 서면심리로 이루어지는 등 본안 전 요건
에서 행정소송 절차와는 다르다. 행정심판에서는 거의 활용되고 있지는 않지
만 집행정지제도 외 거부처분과 부작위의 경우에도 가구제제도로 임시처분제
도가 있다는 점도 큰 특징이다. 본안 외 행정소송에서 문제되는 요건은 거부
처분의 취소 등 일반행정소송에서 문제되는 요건과 유사하다.
일반체당금과 관련해서 발생하는 행정쟁송에서 주요 쟁점은 사실상 도산 여
부, 6개월 이상 사업 여부, 근로자 요건, 신청일 준수 여부, 체당금 금액 산정
의 문제 등이 있는데, 사실상 도산 여부와 관련해서는 사업주의 사업재개의사
로 인해 도산이 인정되지 않는 경우, 사업체가 영업양도 되었거나 법인격부인
론이 쟁점인 경우, 6개월 이상 사업 여부가 쟁점인 경우 등 「임금채권보장
법」의 특수한 문제가 제기된다. 사업체가 영업양도 되었거나 법인격부인론이
쟁점인 경우는 사업주가 체당금 제도를 남용하는 경우로 귀결되는바, 임금채
권보장기금을 효율적으로 관리하고 사업주에게 체불임금에 대한 책임을 지게
하기 위해 되도록이면 체불임금에 대한 책임은 사업주에게 지게 하는 방향으
로 재결 및 판결을 해야 한다. 6개월 이상 사업가동기간과 관련해서도 사업자
등록증 상의 사업기간에 의존할 것이 아니라 처분청에서 실질적 사업가동기간
을 조사해서 판단해 주어야 한다. 소액체당금과 관련한 처분에 대한 행정쟁송
에서 법적 쟁점은 크게 사업주 요건, 제척기간 요건, 일반체당금과 소액체당금과의 관계가 쟁점이 된 경우가 있다. 「임금채권보장법 시행령」제8조제2항
제2호에 따르면 사업주 요건과 관련해서는 근로자가 소액체당금을 받을 수 있
는 사업주 중 「근로기준법」제44조의2제1항에 따른 건설업 공사도급의 하수
급인인 사업주가 해당 근로자의 퇴직일까지 6개월 이상 해당 사업을 하지 아
니한 경우에는 건설업자가 아닌 하수급인의 직상 수급인이 해당 근로자의 퇴
직일까지 6개월 이상 사업을 한 경우라는 특이한 요건이 있어서 “직상수급인”
요건이 문제되고 소액체당금은 일반체당금과 달리 사업주에 대해 민사소송을
제기해야 하므로 근로자가 민사소송 제기시 피고를 잘못 특정했을 경우, 근로
자가 본인 귀책이 아닌 사유로 제척기간을 도과한 경우 그 해석이 문제된다.
그 밖에 행정쟁송에서 체당금 부정수급이 쟁점이 되는 경우가 있는데, 소액체
당금 제도가 확대되면서 기업이 도산되지 않아도 체당금을 지급받을 수 있는
맹점을 이용하여 체당금을 부정수급하려는 시도가 늘어날 우려가 있다.
그런데, 근로자가 체당금을 지급받는 과정에서 처분에 불만이 있어 행정쟁
송을 제기하거나, 근로자가 체당금을 지급받은 후 부정수급 등 문제가 발생하
여 행정쟁송이 제기되는 경우가 다수 발생하면 근로자가 체당금을 지급받는
시기가 늦어지거나, 임금채권보장기금이 고갈되는 등 체당금 제도의 운용상
문제가 발생하는바, 이러한 관점에서 근로자의 생활안정에 이바지하고자 하는
「임금채권보장법」의 목적에 부합하도록 효율적인 체당금 제도를 운영하기
위해서 아래와 같은 입법적ㆍ쟁송법적 개선방안을 제시하였다.
우선 입법적 개선방안으로 현행처럼 일반체당금 지급청구의 수리는 지방고
용노동관서가 하면서 소액체당금 지급청구의 수리를 근로복지공단이 하는 것
은 비효율적이므로, 소액체당금 지급결정의 “수리” 업무를 근로복지공단이 담
당하게 한 「임금채권보장법 시행령」제24조제2항을 개정하여 위 업무를 지
방고용노동관서에서 담당하게 하고, 근로복지공단은 일반체당금만 운영하던
때와 마찬가지로 지방고용노동관서에서 결정된 소액체당금을 단순히 지급하기
만 하도록 해서 체당금 지급업무에 관한 기관은 지방고용노동관서가 하는 것으로 일원화하는 방안, 체불임금등ㆍ사업주확인서 양식을 개정하여 근로감독
관이 실제 사업기간 여부를 상세히 기재하도록 하는 방안, 「고용노동부와 그
소속기관 직제」를 개정하여 근로감독관 인원을 증원해서 근로감독관 이체불
임금과 관련된 초기 조사를 잘 할 수 있도록 하는 방안, 기타 행정쟁송에서
쟁점이 되는 사업의 폐지 요건, 사업기간, 제척기간, 추가징수규정 등에 대한
임금채권보장법령을 개정하는 방안을 제시하였다.
쟁송법적 개선방안 중 행정심판 개선방안과 관련해서는 「국민권익위원회와
그 소속기관 직제 시행규칙」을 개정하여 체당금 사건을 전문으로 하는 과를
신설하며, 체당금 사건의 경우 「행정심판법」제8조제8항, 같은 법 시행령 제
8조에 규정되어 있는 전문위원회에서 처리하게 하는 방안, 근로자의 체불임금
관련 업무 주체는 고용노동부이므로 고용노동부 내에 산재보험재심사위원회에
관한 산재보험법 규정을 참고하여 체당금심사위원회를 설립하는 방안과 중앙
행정심판위원회를 행정심판원으로 확장한 후 체당금심판부를 두는 방안을 검
토해 보았다. 국민이 비용을 들이지 않고, 공정하고 신속하며 전문적, 효율적
으로 행정청의 처분에 대한 구제를 받으려면 행정심판원을 설립한 후 관할 심
판부를 나누어서 해당 분야의 전문가를 위원으로 위촉하여 행정심판의 재결을
하게 하는 것이 가장 바람직하다. 행정소송 개선방안과 관련해서 현재 체당금
관련 처분에 대한 소송의 관할 법원은 일반적인 처분에 대한 소송을 관할하는
각급 법원의 행정재판부인데, 체당금 관련 처분에 대한 소송도 결국은 사업주
와 근로자의 임금에 관한 문제로 노동사건이므로, 각급 법원의 노동사건 전담
재판부가 관할하게 하고, 노동사건 전담재판부 법관의 전문성을 강화하는 방
안을 제시하였다.
When many corporations crashed in 1997 due to a financial crisis,
the 「Labor Standards Act」 alone revealed a limitation to secure the
livelihood of the workers. Thereafter, the 「Wage Claim Guarantee Ac
t」was enacted at Feb. 20, 1998 and implemented at Jul. 1, 1998 in
order to accomplish “increased employment of worker and guaranteed proper wages” that were specified in the latter part of the Section 1 in
Article 32 of the 「Constitution」 and “Appropriate Income Distribution”
for the entire nation that was specified in the Section 2 of Article 119
in the 「Constitution」. The 「Wage Claim Guarantee Act」 has the
complex properties of labor law, social security act, civil law and
administrative law and the substitute payment system is a branch of
the social security system in terms of the 「Wage Claim Guarantee Ac
t」. The government has created a wage bond guarantee fund and paid
about 370 billion won of the substitute payment to the workers every
year. The system for small substitute payment was introduced in Jul.
1, 2015, and the system itself is continuously expanded by increasing
the amount of small substitute payment. This is because not only the
social polarization is getting severed but also there are many small
business owners in case of South Korea and many of them are being
bankrupted.
The number of workers who receive the substitute payment is
increasing as an increase in the number of workers who are under
delayed payment of wage. In the process of receiving the substitute
payment from the Korea Labor Welfare Corporation, the workers may
experience the cases such that a bankrupt is not actually
acknowledged in case of a general substitute payment, the substitute
payment is commonly rejected in both general and small substitute
payments, the substitute payment is small, they were requested to
return the paid substitute payment back as well as the associated
return of a general and small substitute payments or imposed additional collection, deregistration or suspension of the license for a certified
labor consultant due to a fraud substitute payment receipt. In these
cases, they inevitably proceed a procedure to secure their rights by
taking legal actions such as presenting administrative judgment and
administrative litigation either by themselves or through the certified
labor consultants who substitute the procedure for substitute payment.
The special remarks typically occurring in administrative trials
related to the substitute payment are that, firstly, the decision
examples of the administrative judgment cases have been accumulated
a lot because workers prefer the administrative judgment procedure to
the administrative litigation procedure, which costs the charges for a
transmittal fee and a revenue stamp, secondly, even if filing an
administrative litigation, most of the cases typically end in the first
trial and hardly continue to the Supreme Court. In the procedure of
administrative judgment, the relevant authorities are not allowed to
compete with a decision once it is cited due to the legal binding force
of the sentence. In addition, an administrative litigation requires both
the plaintiff and the defendant to be seated at the date for argument
during a trial, whereas most of processes are performed through the
written reviews in an administrative judgment, which has the entirely
different procedure compared to an administrative litigation. In an
administrative judgment, it is noteworthy that, besides the execution
suspension system, there is a provisional disposition system as a
substantial feature for the purpose of temporary relief, though almost
not used, in case of refusal disposition and forbearance. Other than the primary case, the factors to be an issue in the administrative litigation
are similar to those in a general administrative litigation.
In the administrative trials related to general substitute payment,
major arguments include whether or not a firm is in actual bankrupt
status or currently in operation more than 6 months, a worker is
eligible, the application date complies with the rule or an estimation in
the amount of the substitute payment. The specific situations of the
「Wage Claim Guarantee Act」are presented in relation to an actual
bankruptcy status such as the cases that a bankruptcy is not
acknowledged due to an resumption intention of the business owner, a
firm is under business transfer status, the argument is a denial of
corporate entity or whether a firm is currently in operation more than
6 months. In case that a firm was transferred or the argument is a
denial of corporate entity, the judgment is concluded to a case that the
business owner overuses the substitute payment system, therefore, a
decision or a verdict should be made that business owners take a
responsibility for the delayed payment as much as possible in order to
effectively manage the wage bond guarantee fund. With regard to the
issue of more than 6 months in business operation, it is necessary for
a relevant authority to identify the actual business operation period by
in-depth investigation, not to judge by depending on the business
operation period of the business registration. The legal disputes in the
administrative trials related to a small substitute payment have once
fell largely into categories of the business owner factors, the exclusion
period factors and the relationship between the general substitute payment and small substitute payment. According to the No. 2 of the
Section 2 in the Article 8 of the「Enforcement Decree of the Wage
Bond Guarantee Act」, there is a specific factor with regard to the
business owner. Among the business owners that workers can ask for
the small substitute payment, if the business owner who is a
sub-contractor of a construction project based on the No. 1 of the
Section 2 in the Article 44 of the 「Labor Standards Act」has not
conducted the corresponding business for more than 6 months until the
retirement day of the worker, the special condition is applied in that
the immediately higher sub-contract has conducted the business for
more than 6 months until the retirement day of the worker. This “the
immediately higher sub-contract” here is problematic. In addition, a
small substitute payment, unlike a general substitute payment, requires
a filing of the civil suit, thus, if a worker has incorrectly specified the
defendant in the civil suit, its interpretation becomes an issue in case
that the exclusion period has been exceeded because it is not the
reason for the worker’s own imputation. Besides, a fraud receipt of
substitute payment sometimes becomes a topic of disputes in the
administrative trials. There are concerns that attempts to receive a
fraud substitute payment increases by exploiting a loophole in the
process that the substitute payment may be paid even if the company
doesn''t go bankrupt as the small substitute payment system is
expanded its scope.
By the way, a worker may file an administrative litigation due to an
unsatisfactory decision during the process of receiving the substitute payment, or an administrative trial ca be placed due to a fraud receipt
issue after a worker has received the substitute payment. If these
cases occur too many, the operational issues likely occur in the
substitute payment system, for instance, workers have to undergo the
delayed payment for the substitute payment or the wage bond
guarantee fund runs out. In this regard, this study proposed several
improvement measures as stated below from the legislative and
disputatious perspectives in order to operate the substitute payment
effectively so that it can be in line with the purposes of the 「Wage
Claim Guarantee Act」, which is trying to contribute to the stabilization
of workers'' living.
Firstly, in the improvement measures from a legislative perspective,
under current process, the application for general substitute payment is
handled by each of the Regional Employment and Labor Office and the
application for general substitute payment is handled by the Korea
Labor Welfare Corporation, and this is not efficient. Thus, the Section
2 in the Article 24 of the「Enforcement Decree of the Wage Bond
Guarantee Act」, which specifies that the Korea Labor Welfare
Corporation is in charge of the work for “acceptance” of decision in
the small substitute payment, needs to be revised so that the Regional
Employment and Labor Office can take the above work and the Korea
Labor Welfare Corporation can perform just payment job of the small
substitute payment determined by the Regional Employment and Labor
Office as they had operated only the general substitute payment
before. This is a method of single window for the payment job of the substitute payments. In other words, the Regional Employment and
Labor Office determines the substitute payments and the Korea Labor
Welfare Corporation performs the payment job. Secondly, this study
proposed to revise the format of a Confirmation of Business Owner
regarding the accrued payroll and others and also proposed that a
labor supervisor writes down details about actual business operation.
Thirdly, it is proposed to revise the organizations of the Ministry of
Employment and Labor and its affiliated agencies so that a labor
supervisor can conduct an initial investigation related to the accrued
payroll by increasing the number of labor supervisors. Fourthly, it is
proposed to revise requirements for the abolition of business, period of
business operation, period of exclusion and regulations for additional
collection specified in the 「Wage Claim Guarantee Act」, which
become the issues for disputes.
With regard to the improvement measures for an administrative
judgment among the improvement measures from the disputatious
perspectives, this study proposed to newly create a division dedicating
to the cases for substitute payments by revising the 「Enforcement
Regulations for Organizations of the Anti-Corruption and Civil Rights
Commission and its affiliated agencies」. Moreover, this study reviewed
the measures that the special committee, which was specified in the
Section 8 of the Article 8 in the 「Administrative Appeals Act」 and in
the Article 8 of the Enforcement Decree of the same, would handle the
cases for substitute payments, and also reviewed to create the
assessment committee for substitute payments by referring to the regulations of the Industrial Insurance Act related to the assessment
committee for industrial insurance within the Ministry of Employment
and Labor since it is the subject of the accrued payroll of workers. It
was also reviewed the measure to have the Judgment Division for
Substitute Payments after expanding the Administrative Appeals
Commission to the Administrative Tribunal Agency. It is the most
desirable measure to determine the administrative judgments by
dividing jurisdiction and appointing the experts as members after
establishing the Administrative Tribunal Agency in order for the public
to get a relief fairly and rapidly with no cost against the disposition by
the administrative agencies. Regarding the improvement measures for
the administrative litigation, the general administration division of each
court currently handles the litigation related to determination on the
substitute payments, however, it is not professional structure because
this division deals with all the cases for legal dispositions. The
administrative litigation for substitute payments ultimately ends to the
issue between a business owner and the wage of a worker, which is a
labor case. Therefore, this study proposed that a tribunal dedicated to
labor issues in each court takes these cases and also presented
measures to intensify the professionalism of judges who are dedicated
to the labor cases.
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